Hoe de overheid haar geheugen verloor
Er is een taak die ouder is dan vrijwel iedere andere overheidstaak. Nog voordat overheden zich gingen bezighouden met wegen, onderwijs, gezondheidszorg of sociale voorzieningen, was er al een behoefte om de werkelijkheid vast te leggen. Mensen moesten weten wie er geboren werd, wie er overleed, wie eigenaar was van grond en wie ergens woonde. Niet omdat registratie een doel op zichzelf was, maar omdat een samenleving alleen kan functioneren wanneer feiten betrouwbaar worden vastgelegd.
Op het moment dat een kind wordt geboren en de navelstreng tussen moeder en kind wordt doorgeknipt, ontstaat er naast een nieuw leven ook een maatschappelijke vraag: hoe weten wij over honderd jaar nog wie dit kind was, wie de ouders waren en welke rechten daarbij horen? Het antwoord daarop is de geboorteakte. Een eenvoudig document, maar tegelijkertijd een van de fundamenten van onze rechtsstaat.
De overheid is daarmee niet alleen een uitvoerende organisatie. Zij is ook het collectieve geheugen van de samenleving. Zij bewaart de feiten waarop burgers hun rechten kunnen baseren en waarop bestuurders hun besluiten kunnen verantwoorden.
Juist daarom is archiveren nooit slechts een administratieve activiteit geweest. Archiveren is het bewaren van bewijs. Het is ervoor zorgen dat een besluit, een gebeurtenis of een recht niet afhankelijk wordt van herinnering, maar teruggevonden kan worden wanneer dat nodig is.
Toen bewaren nog vanzelf ging
Eeuwenlang was dat proces overzichtelijk. De informatie en de drager waarop die informatie stond, waren één geheel. Een inscriptie in een kleitablet, een tekst op perkament of later een document op papier met inkt, bevatte alles wat nodig was om de informatie later opnieuw te kunnen lezen. Wie het document goed bewaarde, bewaarde daarmee ook de mogelijkheid om de inhoud opnieuw te begrijpen.
Natuurlijk waren ook toen documenten kwetsbaar. Papier kon verbranden, inkt kon vervagen en archieven konden verloren gaan. Maar het fundamentele principe was eenvoudig: de informatiedrager bevatte én de informatie én de sleutel om die informatie te ontsluiten. Bewaren en raadplegen waren twee kanten van dezelfde medaille. Totdat eind vorige eeuw de digitale revolutie deze vanzelfsprekendheid doorbrak.
De dag waarop informatie en drager uit elkaar gingen
Met digitalisering veranderde niet alleen de manier waarop wij documenten maken. Er veranderde iets veel fundamentelers. Voor het eerst in de geschiedenis werd de inhoud losgemaakt van de drager. Een digitaal document bestaat niet meer zelfstandig. Het is afhankelijk geworden van software, bestandsformaten, databases, applicaties en technische infrastructuur. Een document dat vandaag wordt gemaakt, kan inhoudelijk nog steeds waardevol zijn wanneer het systeem waarin het is ontstaan allang verdwenen is. Daarmee ontstond een probleem dat aanvankelijk nauwelijks werd gezien. Immers: applicaties verwelken, processen vergaan; slechts onze data blijft eeuwig bestaan.
De levensduur van de technische omgeving bleek vaak korter dan de levensduur van de informatie zelf. Een applicatie wordt vervangen. Een leverancier stopt ondersteuning. Een bestandsformaat verdwijnt. Een database wordt gemigreerd. En ergens tussen al die technische veranderingen kan iets essentieels gebeuren: de informatie c.q. de data bestaat nog wel, maar niemand kan haar meer betrouwbaar terugvinden of interpreteren. De digitale revolutie heeft ons daardoor niet alleen een overvloed aan informatie gegeven. Zij heeft ook een nieuwe verantwoordelijkheid gecreëerd: het duurzaam bewaren van informatie onafhankelijk van de techniek waarmee zij ooit is gemaakt.
De digitale achterstand die niemand zag aankomen
In sommige sectoren werd dit probleem eerder zichtbaar. In de wereld van engineering, waar ontwerpgegevens van bijvoorbeeld vliegtuigen, schepen en infrastructuur vaak tientallen jaren beschikbaar moeten blijven, werd al vroeg gezocht naar manieren om informatie los te maken van specifieke applicaties en die formaten wereldwijd te standaardiseren. Maar binnen veel ambtelijke organisaties bleef de gedachte bestaan dat informatie veilig was zolang zij ergens in een systeem stond opgeslagen.
Daarmee ontstond langzaam een digitale paradox. Hoe meer informatie de overheid produceerde, hoe moeilijker het werd om haar eigen geschiedenis terug te vinden. Documenten groeiden uit tot miljoenen digitale objecten verspreid over talloze systemen en silo’s. E-mails, documenten, scans, databases en berichtenstromen werden opgeslagen, maar niet altijd voorzien van voldoende metadata en context. De vraag verschoof ongemerkt van “waar bewaren we deze informatie?” naar een veel moeilijkere vraag: “Wat weten we eigenlijk nog over de informatie die we bewaren?” De achterstand groeide.
Toen het geheugenverlies zichtbaar werd
De toeslagenaffaire maakte pijnlijk zichtbaar wat er gebeurt wanneer een overheid haar eigen informatie niet meer als geheel kan gebruiken en kan delen. Uit onderzoek van de Boston Consulting Group naar aanleiding van deze affaire bleek dat een van de fundamentele problemen lag in de manier waarop overheidsinformatie georganiseerd was. Informatie zat verspreid over verschillende organisaties en systemen, waardoor zowel ambtenaren als burgers niet altijd toegang hadden tot het volledige beeld.
De bestuurlijke inrichting van Nederland, ‘het Huis van Thorbecke’ met zelfstandige departementen en organisaties, had in het verleden veel gebracht. Maar in het digitale tijdperk kreeg dezelfde inrichting ook een keerzijde. De historische scheiding tussen organisaties werd een digitale scheiding tussen informatiebronnen.
Een burger verwacht één overheid. Maar digitaal bestaat tegenwoordig die overheid vaak uit vele losse eilanden. En daar ontstond het echte probleem. De overheid wist niet altijd meer wat zij zelf wist. We zien de eerste sporen van digitale dementie: we vergeten wat we wisten, wat we opgeschreven hebben, wat we afgesproken hadden. En dan blijkt ons nu op te breken. Er ontstaan gaten in het geheugen van onze overheid.
Door: Hans Timmerman (foto)
